Lectura contemporánea del régimen de frontera en Europa: un coste inhumano.
Ponente: Iker Barbero González
Profesor de la Universidad del País Vasco e investigador principal del proyecto IUSFUNDIE.EU (EHU-US 20/15).
Un panorama (fronterizo) desolador.
Una entrada del Blog “Fortress Europe”, redactado por el activista italiano Gabriele Del Grande, se titula “Un cementerio llamado mediterráneo”; y no es para menos. Aunque las cifras de personas muertas en el intento de llegar a tierras europeas sean inferiores a la realidad (porque es imposible saber de manera certera el total exacto por el altísimo número de desapariciones, muertes que nunca llegan a contarse), las cifras aproximativas que una fuente u otra publican representan ya en sí mismas un drama. Según Del Grande, desde 1988 hasta febrero de 2016 habrían muerto 27.382 personas, de las cuales 3.507 corresponderían al 2014, y 4.273 lo habrían hecho en el 2015. Pero es que la cifra sube a más de 5.000 en el 2016 como el año más mortífero. Y según el proyecto Missing Migrants de la OIM, a junio de 2017, van ya 1.985 muertos (de un total de 2700 en todas las fronteras del mundo). El mar Mediterráneo, un canal de comunicación marítimo y comercial durante siglos, por suponer la última frontera “natural” con África y Oriente Medio, se ha convertido una gran fosa común.
Estas personas que arriesgan sus vidas en barcos, caminos o desiertos, escapan de guerras, hambres, persecuciones o desastres ecológicos. Se trata de personas cuyo proceso vital se ha visto truncado y la única opción es migrar hacia zonas o más seguras o con mayores expectativas de progreso. Y a quienes más afecta es a jóvenes con expectativas. Por esto mismo, es necesario añadir la situación de muchas menores que se encuentran indefensos, víctimas de traficantes y de la explotación sexual, y solas, bien porque partieron ya solas o porque han quedado huérfanas en el camino. Uno de cada cuatro menores que piden asilo en Europa huyendo de guerras o catástrofes está sola, según Eurostat. La cifra ha subido drástica y dramáticamente, y sólo en 2015 se cuadriplicó. Más de 25.800 menores no acompañados (de ahora en adelante menas) llegaron a las costas de Italia tras atravesar el Mediterráneo en 2016, según Unicef. Otros tantos continúan atrapados en los Balcanes y en Grecia según denunció la organización internacional Save the Children, resaltando “la terrible situación y las degradantes condiciones” de las menores. Varios cientos mueren cada año intentando cruzar el mediterráneo con sus familias o en solitario. En definitiva, una total conculcación de los derechos de la infancia.
Y la respuesta institucional europea a las miles de migrantes y refugiadas que tienen que arriesgar sus vidas cruzando mares, ríos, montañas o desiertos es “No vengáis”. Así lo manifestó en 2016 el presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, en su cuenta de Twitter diciendo que «No vengáis a Europa. No creáis a los traficantes. Ningún país europeo será un país de tránsito”. La UE, lejos de sus valores fundacionales de solidaridad, libertad y justicia, está inmersa en una deriva de cierre de fronteras, seguridad e insolidaridad. El auge de extremismo y del discurso xenófobo, hace que mandatarios europeos enarbolen la bandera de la “mano dura” contra la inmigración, bajando el listón de lo política y éticamente tolerable (para esos está las encuestas de opinión y electorales).
Dar un dato total como 28.000 o 29.000 muertes no tiene otro objetivo que no sea decir que el sistema actual de fronteras en la Unión Europea es inhumano. No se trata ya de debates políticos sobre qué modelo fronterizo es el más adecuado para un sistema económico o de bienestar aceptable, si no que se trata de un debate de responsabilidad ética y jurídica de cuál es la causa de esas atrocidades. La respuesta es sencilla: el régimen de fronteras de la UE y sus consecuencias.
Para enfocar el régimen de fronteras en la UE, es necesario remontarse al Tratado Constitutivo de Roma (1957) y a las “medidas compensatorias” demandadas por los Estados miembros a raíz de la creación del espacio común de libertad de circulación de bienes, capitales y servicios, y la consecuente (supuesta) disolución de las fronteras internas. Me estoy refiriendo al nacimiento del Grupo de TREVI (acrónimo de Terrorismo, Radicalismo, Extremismo y Violencia Internacional), en 1976; la comisión ad hoc para la inmigración en 1986, que recibió el encargo de actualizar el sistema puestos fronterizos exteriores, la coordinación de políticas de visados y combatir la falsificación; al Código de Fronteras Schengen de 1985 y 1990; a Frontex y sus operaciones Mos Maiorum, Indalo, Minerva, Sophia, etc.; al Sistema de Vigilancia Fronteriza Europea Eurosur; a la Directiva de Retorno 115/2008; a las bases de datos SIS I y II, Eurodac, y a un sinfín de dispositivos para el control de la movilidad humana hacia y dentro de la UE.
Aunque también es necesario advertir que en esos escenarios fronterizos no solo operan agentes institucionales de la renovada Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas Frontex o cuerpos policiales de los Estados miembros, sino que el número de actores se ha multiplicado teniendo que hacer referencia a policías de terceros Estados a los que se encomienda labores de control de salidas y de operaciones de rescate, actores empresariales privados encargados de aportar tecnologías, dispositivos y conocimiento a cambio de ingentes cantidades económicas; así como traficantes, pasadores, oportunistas que acechan a los migrantes y se lucran ofreciendo infinitos servicios como papeles falsos, chalecos salvavidas o un asiento en un barco o un camión frigorífico.
Por todo esto, en este texto, sin un afán de recopilación exhaustiva de normas, hechos y datos, pero sí con voluntad de ofrecer argumentos en torno a la vulneración de derechos en las múltiples fronteras, me referiré a este régimen de control desde una perspectiva caleidoscópica del concepto de frontera, siguiendo a Etienne Balibar, en Violencias, identidades y civilidad (2005). Para este autor la frontera tiene un carácter heterogéneo: “Bajo ningún concepto ciertas fronteras se hayan ya situadas en las fronteras en el sentido geográfico-político-administrativo del término, sino que residen en otro sitio, dondequiera que ejerzan controles selectivos”.
Con el fin de gestionar, o más bien, controlar y combatir la inmigración irregular destinada hacia los países del Norte, se establecen unos mecanismos selectivos administrativos, instrumentales y personales localizados en distintos puntos del trayecto migratorio. Por una parte, la frontera de un Estado Nación, y en el caso que nos ocupa, las fronteras exteriores del ente supranacional europeo, representan el ejemplo más paradigmático de control fronterizo. Además, la estrategia que se viene configurando con perseverancia es trasladar el control allá donde comience el proceso migratorio, o por lo menos, anticipar la intervención antes de que se arribe a la frontera exterior. Es lo que se ha denominado la externalizacion de las fronteras. En tercer lugar, y siguiendo la lógica que aplicaba Balibar de localizar la frontera allá donde se establezca un control, también debemos prestar atención a las fronteras interiores. Pese al proceso de eliminación de los controles internos propuesto y ejecutado por Schengen, la realidad es que se establecen distintos mecanismos internos cuyo fin es detectar, retener y expulsar aquellas personas que no han sido admitidas o que han sobrepasado el tiempo al que habían sido autorizadas. Mientras que las dos primeras tienen una función de contención selectiva, las fronteras interiores como veremos a continuación cumple una doble función, la más evidente es localizar a las personas irregulares y expulsarlas, pero además también tiene otra misión que es, como dice Terray, “mantener a los ilegales en el terror de ser arrestados, para obligarles a esconderse, a caminar pegados a los muros, y a no hacer ruido”.
Cuando las personas inmigrantes/refugiadas llaman a la puerta: Las hirientes fronteras externas.
Según el Consejo Europeo, la UE tiene unos 7.400 km de fronteras terrestres externas y 57.800 km de fronteras marítimas externas y costas, a lo que hay que añadir los cientos de aeropuertos que reciben vuelos internacionales (de fuera de la UE/Espacio Schengen), que constituyen las fronteras aéreas externas. En 2015, según el informe de Eurostat publicado en junio de 2016, cerca de 298.000 personas no ciudadanas de la UE fueron rechazadas en alguna de las fronteras externas. Más de dos tercios de estas denegaciones las cuantificaron España (168.345), en gran medida en Ceuta y Melilla; Polonia (30.245), Hungría (11.385), Croacia (6.680), o Grecia (5.790), principalmente. Teniendo en cuenta que las fronteras exteriores presentan naturalezas diversas, a este respecto, el 81% de las denegaciones se produjeron en fronteras terrestres, un 16% en fronteras aéreas y un 3% en fronteras marítimas. A este respecto, el Reino Unido e Italia informaron el mayor número de denegaciones en las fronteras marítimas (3.215 y 2.760, respectivamente) para 2015. Las principales nacionalidades que vieron vetado su acceso en fronteras externas se encuentra Marruecos (164.885), Ucrania (24.485), Albania (16.910), Rusia (10.715) y Serbia (7.775). A los marroquíes se les negó la entrada principalmente en la frontera terrestre de España; a los rusos y ucranianos en la frontera terrestre de Polonia; Y a los serbios en las fronteras terrestres de Hungría y Croacia. A los albaneses se les negó principalmente la entrada a las fronteras griegas, húngaras, croatas y eslovenas, así como a las fronteras marítimas y aéreas italianas.
Por su parte, Frontex cuantificaba en 104.060 los cruces irregulares en 2010 y 282.933 en 2014. En 2016, la cifra ha ascendido a 511.371. A pesar de que en la parte final del 2016 (Q4 Repport Frontex) estos cruces han caído un 93% a consecuencia del cierre de corredor de los Balcanes y de la implementación del Acuerdo UE-Turquía, es el centro de mediterráneo (Italia) y Oeste (España) donde han incrementado los intentos de cruce. Los datos sobre el cruce ilegal de fronteras que ofrece esta agencia cuatrimestralmente revelan que el intento de cerrar rutas tiene como consecuencia directa la búsqueda de rutas alternativas.
Este perímetro fronterizo terrestre está siendo fortificado en toda su extensión. Tal vez el ejemplo más paradigmático del proceso de hiperfortificación sean los enclaves postcoloniales españoles de Ceuta y Melilla. Las vallas (de 8,2 km y 12 km. respectivamente) que conforman estos dispositivos fronterizo exterior comenzaron a construirse en los años 90, con la entrada de España en el Territorio Schengen. En 1999 se sustituyeron las vallas de alambre de 2.5 metros por otras de acero galvanizado reforzada con alambre de espino de 3.10 metros y un coste de 5.680 millones de pesetas. Durante los fuertes intentos de salto que se produjeron en 2005 (en los que murieron 13 personas a consecuencia de la respuesta policial), el dispositivo consistía en: vallas paralelas de 3 a 6 metros de altura con alambres cortantes, y habilitadas para la circulación de vehículos motorizados a los largo de perímetro fronterizo y aterrizaje de helicópteros; torres de vigilancia; un centenar de cámaras de vigilancia, micrófonos y sensores volumétricos de movimiento funcionando 24 horas, focos de alta intensidad; y todo ello operado por casi 2000 policías y guardia civiles contratados para la vigilancia de Melilla y Ceuta (Comisión Europea, 2005). Su costo fue de casi 50 millones de euros, financiados en gran parte por la Unión Europea en el marco de la “europeización” de las fronteras. Desde 2006, y bajo los auspicios de Frontex, las vallas fueron elevadas a 6 metros en toda su longitud y desprovistas de elementos cortantes pero con medios más efectivos que dificultan su traspaso a través de una tercera valla. Esta valla o «sirga tridimensional», cuyo coste alcanza los 20 millones de euros, tiene por objeto impedir su escalada a pie o con la ayuda de escaleras mediante la inclinación del vallado unos diez grados hacia el lado marroquí. El coste de instalación y mantenimiento entre 2005 y 2013, ambos inclusive, según la contestación del gobierno a una pregunta parlamentaria el 8 de septiembre de 2014, fue de 47.927.961,76 euros en el caso de Melilla y de 24.669.835,90 euros en el de Ceuta.
Es espacialmente llamativo el caso de Abdoulaye Mara, un joven maliense de 22 años, que el 11 de marzo de 2015, encaramado a la parte superior de la última alambrada que compone el complejo de la valla de Melilla, gritaba “Yo asilo, yo asilo”. Un vez descendió a suelo español, mientras continuaba pidiendo asilo, fue maniatado por efectivos de la Guardia Civil y entregado a las fuerzas auxiliares marroquíes a través de una de las puertas del vallado. Esta práctica de rechazo en frontera, o “devoluciones en caliente”, a pesar de estar legalizada por medio de la Disposición final 1ª de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana que reforma la Disposición Adicional 10ª de la Ley Orgánica de Extranjería, ha sido considerada como una violación de la legislación internacional de derecho humanos como del propio Derecho europeo y estatal.
Marruecos también ha sido un gran beneficiado de los presupuestos públicos para el desarrollo del control fronterizo. En octubre 2005, el vicepresidente de la Comisión Europea, Franco Frattini, anunció que la UE desarrollaría políticas que ayudasen a Marruecos a combatir la inmigración irregular. Concretamente esta ayuda sería de 45 millones de euros así como el despliegue de efectivos de Frontex para entrenar a oficiales marroquíes en el control de las fronteras de Ceuta y Melilla. En la actualidad, Marruecos ha construido una estructura fronteriza consistente en un foso y una empalizada así como una valla de varios metros de altura, empleando alambre de cuchillas o “concertinas”. Este alambre cortante es del tipo que se instaló en las vallas españolas pero luego fueron retirados por las atroces heridas que produce, y que sin embargo, se está instalando en las vallas de Hungría, Grecia, Serbia, Macedonia, Polonia, Rumanía o Turquía, por parte European Security Fencing, del grupo español Mora Salazar. Esta empresa facturó 700.000 euros por la instalación de la valla de Melilla y 405.000 euros para la de Ceuta. Hungría y Lituania están levantando literalmente muros de varios metros de altura con Rusia, Bielorrusia y Serbia, y Croacia respectivamente, bajo la justificación de la “lucha contra la inmigración ilegal”. La UE no ha estado tan dividida por vallas desde la caída del Muro de Berlín. Y es que la fortificación de las fronteras, su hipersecuritización se está convirtiendo en un negocio muy lucrativo, tal y como se constata en la Feria anual feria de fabricantes de vallas, alarmas y otros sistemas de seguridad, que se celebra en Nuremberg. Los principales clientes son los Estados, tanto de la UE como de fuera de ella, pero la financiación, en gran medida procede de los distintos fondos que la Unión dispone para asuntos de inmigración, seguridad y cooperación policial y judicial. Un claro ejemplo de ello es el Fondo para la Fronteras Exteriores, implementado durante 2007-2013 y financiado con 1.820 millones de euros. El propósito de este fondo era reforzar la cooperación entre Estados en el control fronterizo, ya sea mejorando las instalaciones y los sistemas operativos y de control de identidad, como la harmonización y desarrollo de la normativa comunitaria tanto en el interior de los Estados como el las dependencias consulares. A este fondo le ha seguido el Fondo de Seguridad Interior, creado para el período 2014-2020, con un total de 3 800 millones de euros para los siete años, un aumento de algo más del doble del presupuesto anterior. El objetivo del fondo es la aplicación de la Estrategia de Seguridad Interior, la cooperación en materia de aplicación de la normativa comunitaria en materia de visado, cooperación policial y la gestión de las fronteras exteriores de la Unión. Todos estos fondos se enmarcarían dentro del Programa de Solidaridad y Gestión de Flujos Migratorios, que también incluirían en menor medida los fondos para la integración o el asilo, pero de los cuales, por ejemplo, los gobiernos españoles, entre 2007 y 2013 han adquirido material bélico para la «lucha contra la inmigración ilegal» por 155,87 millones de euros. Según el proyecto de investigación periodística “The Migrant Files”, en los últimos años la Unión han gastado 13 millones de euros, de los cuales 11.300 millones han sido para materializar las expulsiones, 1.600 millones en el control de las fronteras o 670 en FRONTEX (1.095 millones entre 2005 y 2016, concretamente; con un incremento del 6.388% en estos 11 años).
Un sector en auge es el de la investigación y desarrollo de programas y patentes con aplicaciones destinadas al control la movilidad humana. El proyecto I+D ABC4EU (Automated Border Control for European Union), destinado a mejorar los sistemas de automatización de control de frontera de pasajeros en aeropuertos anunció en 2014 una financiación de 16,8 millones de euros. El consorcio liderado Indra está formado por 15 socios de Estados europeos, Pricewaterhouse Coopers, Vision-Box, Laurea University of Applied Sciences, Eticas Research & Consulting, CIES, Dermalog, Cognitec, Universidad Rey Juan Carlos, Università Degli Studi Di Milano, Safe ID, Cuerpo Nacional de Policía, Serviço de Estrangeiros E Fronteiras, Estonian Police and Border Guard Board, and the General Directorate on Communication and Information Technology (Romanian Ministry of Administration and Interior). Se trataría, en definitiva de lo que Claire Rodier, la jurista francesa del GISTI (Grupo de Información y Apoyo a los Inmigrantes) y cofundadora de la red europea Migreurop, ha llamado “economía de la seguridad”, en referencia a aquellas empresas y organizaciones que obtienen beneficios procedentes de los dispositivos cada vez más sofisticados para cerrar las fronteras. Esta autora cita a la empresa francesa Thalès, la italiana Finmeccanica, la española Indra, la alemana Siemens, la francoalemana EADS y la sueca Eriksson, en dura competencia la estadounidense Boeing y también alguna israelí. A finales de 2010 se lanzó el proyecto OPARUS, que reúne a Sagem, BAE Systems, Thalès, EADS, Dassault Aviation y algunos otros en la elaboración de una estrategia común de explotación de los drones (aviones teledirigidos) para vigilancia de fronteras terrestres y marítimas. Pero lo más relevante, decía Rodier en una entrevista en Diagonal el 9 de julio de 2013, es que “al invertir en el mercado de la seguridad migratoria, esas empresas gozan de un clima ideológico que desde principios de los años 2000 se ha infiltrado en los discursos de la mayoría de los gobiernos de la UE y de las instituciones europeas, y que consiste en convertir al inmigrante en una amenaza frente a la que es importante protegerse”. La criminalización del migrante ha sido un paso fundamental para el negocio de la industrial del control de migración.
De un tiempo a esta parte, la hipersecuritización de las fronteras de la UE ha llevado a que las instituciones, con la Comisión Europea a la cabeza desarrollen la idea de las fronteras inteligentes o “smart borders”. Esta institución mencionada, en 2008 lanzó un iniciativa que incluía la implementación de controles automatizados de identificación en las puertas fronterizas, el aumento de las medidas de pre-evaluación y las nuevas bases de datos. A esta propuesta se le añadió una segunda que consistía en una hoja de ruta para el desarrollo del Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras: «EUROSUR». Este sistema (heredero del Sistema Integrado de Vigilancia Exterior SIVE, que he a empleado para el control de la frontera exterior sur-oeste de Andalucía y Canarias) añade el empleo de radares de última generación, sistemas de localización por satélite, drones y sistemas autónomos de detección de buques pequeños que se dirijan por mar al territorio de la UE.
Sin embargo, como bien cuestiona el estudio Borderline The EU ‘s New Border Surveillance Initiatives Assessing the Costs and Fundamental Rights Implications of EUROSUR and the «Smart Borders» (2012), no está claro que este sistema tenga como fin último salvar vidas. La Comisión ha subrayado repetidamente el futuro papel de EUROSUR en la protección y salvamento de vidas de migrantes, pero dice Borderline que “en ninguna parte del Reglamento propuesto ni en numerosas evaluaciones, estudios y proyectos de I + D se define exactamente cómo se hará, ni se establecen procedimientos sobre lo que debe hacerse con los rescatados». Es más probable que las circunstancias actuales de crisis humanitaria en el Mediterráneo, lleven a emplear este sistema para impedir que barcos cargados de personas lleguen a las costas europeas y si llegan, regresarlas; que para actuar en casos de barcos a la deriva, naufragios o el salvamento marítimo (tal y como obligaría el Derecho internacional marítimo). La escasa ayuda que se presta procede de ONGD’s, activistas y algunos servicios de salvamento marítimo que invierten su tiempo, dinero y esfuerzos en el rescate de superviviente, y también de cuerpos ya inertes. Y en ocasiones esta labor es criticada, obstaculizada e incluso criminalizada institucionalmente, como han sido los numerosos juicios a profesionales (socorristas, medicas/os, bomberas/os…) que han sido detenidas y procesadas en diversos puntos del mediterráneo, acusados de tráfico de personas o “favorecer la inmigración ilegal”.
Esta deliberadamente insuficiente ayuda en alta mar se ve agravada cuando es una cuestión de dejación del deber de auxilio por parte de determinadas instancias políticas. Un ejemplo de ello ocurrió el 13 de octubre de 2013 cuando, ante una llamada de socorro que realizó un médico sirio que estaba a bordo de un barco que navegaba a la deriva y con una vía de agua abierta, Malta e Italia se pasaron la responsabilidad de un rescate durante cinco horas hasta que la embarcación se hundió y murieron 268 migrantes sirios. Sin embargo, no fue el último. Tras el trágico accidente de un barco pesquero el 18 de abril de 2015 en el que murieron más de 800 personas frente a las costas de Libia, se convocó una sesión extraordinaria del Consejo de la UE para Asuntos Exteriores sobre migración donde se decidió atajar la cuestión de los barco en el Mediterráneo mediante una acción militar: la Operación Mediterránea Sofía’, también llamada EUNAVFOR MED, cuyo objetivo ha sido “medidas para identificar, hallar y capturar barcos y otros elementos que se utilicen o sean sospechosos de ser utilizados por los traficantes de personas”. Dicho con otras palabras, en lugar de centrar los esfuerzos en el rescate de refugiados en embarcaciones para prevenir más muertes, se ha procedido a emplear medios militares con el fin de acabar con las supuestas redes de inmigración irregular.
Esta intervención militar no ha sido (es) un hecho aislado. Diversos mandatarios han recurrido a distintos cuerpos militares para el control fronterizo. El Estado español fue pionero cuando a finales de septiembre de 2005 desplegó unos 480 soldados legionarios y regulares a lo largo de las vallas de Ceuta y Melilla, para frenar los diversos intentos de salto de las vallas fronterizas. Durante varios meses estos destacamentos patrullaron los perímetros fronterizos, equipados de armamento de guerra. No obstante, es preciso recordar que normalmente el cuerpo encargado de la vigilancia de las fronteras, en el lado español, es la Guardia Civil, un cuerpo policial pero de carácter militar, y al otro lado, las fuerzas auxiliares marroquíes, también de naturaleza militar. Más recientemente, y como consecuencia de la llegada de refugiados sirios principalmente, muchos países de la UE se han servido de sus ejércitos para vigilar, custodia y reforzar las fronteras. Así, tal y como recoge el informe Guerras de frontera. Los fabricantes y vendedores de armas que se benefician de la tragedia de los refugiados en Europa, publicado en 2016 por el Transnational Institute, Stop Wapenhandel y el Centro Delàs de Estudios por la Paz, en mayo de 2015, Bulgaria militarizó su frontera con Macedonia; Hungría ha aprobado un ley que permite al ejército utilizar balas de goma, gases lacrimógenos y pistolas con redes contra las personas migrantes en sus fronteras; Eslovenia, además de movilizar al ejercito, ha contratado seguridad privada para apoyar a la policía fronteriza en los límites con Croacia; y las fuerzas armadas macedonias utilizaron gas lacrimógeno y granadas aturdidoras para detener a las personas migrantes y refugiadas que pretendían entrar al país desde Grecia. Entre 2015 y 2016, Austria ha desplegado medio millar de militares tanto en su frontera con Eslovenia, como con Italia tras el cierre de la ruta de los Balcanes. En definitiva, la balanza entre la acogida de las personas migrantes y refugiadas y el control fronterizo se ha decantado hacia el segundo, además empleando una de las mayores expresiones de la contundencia coercitiva de los Estado, como es el ejército, como si de verdaderas invasiones bélicas se tratara.
El control “sucio” en manos de otros.
En los últimos años la política europea en materia de control de fronteras y prevención de la inmigración irregular ha abierto un nuevo frente, o mejor dicho, el que ya existía lo ha desplazado más allá de la frontera exterior: a los países de origen y a los países de tránsito inmediatamente anteriores a la Fortaleza. Es lo que se ha denominado la transnacionalización, deslocalización, o más específicamente, la externalización del control migratorio. El objetivo de esta externalización del control es triple. Primeramente, se trata de frenar la inmigración irregular creando una zona de freno previa a las fronteras exteriores. En segundo lugar, ante la constante incertidumbre generada por las “amenazas” de la globalización, la Unión Europea se ha propuesto crear un perímetro de seguridad en los territorios colindantes para poder anticiparse en la reacción y defensa. El tercer objetivo es adquirir presencia en lugares estratégicos ya sea por cuestiones de geopolítica o por intereses económicos.
Aunque a comienzos de los noventa hubo algunos pronunciamientos que vinculaban la política europea de control de la inmigración irregular con los países de origen o los de tránsito, el momento en el que se comenzó a configurar la política de externalización del control de fronteras fue en el polémico Documento estratégico sobre la Política de Migración y Asilo. Este texto, elaborado en 1998 por la presidencia austriaca del Consejo Europeo, buscaba trasladar de manera casi forzosa una gran parte de la labor de control a los países de origen. Tal y como el propio texto dice, para un enfoque integrado, “se deberá vincular, por ejemplo, la ayuda económica con las cuestiones de visado, la atenuación de los controles fronterizos con garantías de readmisión, los enlaces aéreos con normas de control en las fronteras, la disponibilidad de cooperación económica con medidas eficaces para reducir los factores de atracción” (1998:112). Otro de los elementos de la política europea relacionado con las políticas de anillos, y que la sitúan en el contexto del “enemigo a las puertas” es la denominada Política Europea de Vecindad. Puesta en marcha en 2003 y desarrollada en 2004, la PEV es el instrumento a través del cual la EU establece relaciones con Estados limítrofes para “fomentar el desarrollo económico y social en las zonas transfronterizas; trabajar conjuntamente para hacer frente a los problemas comunes en ámbitos como el medio ambiente, la salud pública y la lucha contra el crimen organizado; mantener las fronteras eficientes y seguras; promover acciones de tipo local, «de población a población». Comunicación de la Comisión de marzo de 2003 sobre «Una Europa más amplia. Relaciones con los países vecinos: un nuevo marco para las relaciones con nuestros vecinos del este y del sur de Europa». La UE ofrece a sus vecinos una relación privilegiada a cambio de colaboración, especialmente en materias como inmigración y asilo. Como denuncia el colectivo Migreurop, los Estados vecinos reciben incentivos financieros cuando los avances corresponden a las previsiones comunitarias; en caso contrario los fondos son recudidos o eliminados (2009:37).
Ya en febrero de 2000, a petición de una parte (los Países Bajos), se introdujo en el Acuerdo de Cotonou 2000-2005, (anterior Convención de Lomé), la cláusula de readmisión (artículo 13.5.c.ii) como requisito para la renovación del acuerdo de cooperación. Posteriormente, en el seno de las sesiones preparatorias del Consejo europeo de Sevilla de 2002, las representaciones españolas y británicas sugirieron suspender los acuerdos de cooperación con los países de origen y de tránsito e incluso sancionar a aquellos que no asumieran un papel activo en el control de sus poblaciones. No obstante, y debido a la oposición a esta medida por parte de Francia, Suecia y Finlandia, finalmente, en las Conclusiones de la cumbre de Sevilla no quedó expresamente recogida la posibilidad de sancionar, aunque en la redacción final sí se recogió la amenaza de que “una colaboración insuficiente por parte de un país podría dificultar la intensificación de las relaciones de dicho país con la Unión” (Consejo de Europa de Sevilla 2002: 11).
Un ejemplo paradigmático de ayudas al desarrollo vinculadas (condicionadas) a la gestión de la inmigración es el primer Plan África, aprobado por el Gobierno español en mayo del 2006, con albur de la llegada de los “cayucos” a las costas canarias y procedentes de Senegal y Mauritania; y el segundo Plan África, para los periodos 2009 y 2012. A pesar de que estos Planes se presentan con el objetivo de ofrecer una “política global, ambiciosa y al mismo tiempo realista y concreta para la cuestión subsahariana” (2006:6), el control de la inmigración es la piedra angular. Antes de 2005, Mauritania y Senegal recibían menos de 500.000 euros cada una en concepto de ayuda al desarrollo. Si bien inicialmente se trataba de medios materiales como patrulleras o agentes de policía en misión de colaboración y entrenamiento, a partir de 2006 la ayuda económica comenzó a crecer de manera exponencial. Especialmente a partir de 2009, cuando por ejemplo las autoridades mauritanas han recibido entre 10 y 15 millones anuales y las senegalesas, entre 5 y 10. Según la respuesta del Gobierno Español a una pregunta parlamentaria del senador Jon Iñarritu, de EH Bildu. En total, Mauritania ha recibido 108,45 millones; de los que 88,6 se han destinado al control de fronteras y 19,8 a la ayuda al desarrollo. En el caso de Senegal, la asistencia española (59,7 millones en total) se ha repartido entre el control de fronteras (34,9) y la cooperación al desarrollo (24,8).
Los acuerdos de readmisión son una de las contrapartidas de estas ayudas al desarrollo (del control fronterizo). Dos recomendaciones del Consejo (de 30 de noviembre de 1994 y de 24 de julio de 1995) fueron las normas iniciales sobre las que la UE comenzó a trabajar sobre el establecimiento de un procedimiento común relativo a las directrices que deben seguirse en la elaboración de protocolos sobre la aplicación de acuerdos de readmisión. Posteriormente, en las Conclusiones del Consejo de Laeken de 2001 así como en la reunión informal de los Ministros de Justicia e Interior de 2002 en Santiago de Compostela, se continuaba impulsando la redacción de normas de procedimientos comunes en las negociaciones de acuerdos de readmisión.
El objetivo de tipo de acuerdos no es únicamente la repatriación de inmigrantes irregulares a sus países de origen, sino también forzar a que los países con los que se suscribe el acuerdo admitan también a ciudadanos de terceros países que se considere que entraron al territorio comunitario a través del suyo. Así, tanto en los acuerdos bilaterales como en la propia Directiva de retorno, se prevé su retorno, no sólo a su país de origen, sino también a un país de tránsito o a otro tercer país, habilitándose además que posteriormente estos hagan lo propio. La principal consecuencia de este tipo de disposiciones es el difícil seguimiento del cumplimento de las garantías en los procesos de ejecución de estas medidas.
Aunque son muchos los ejemplos de acuerdos de readmisión bilaterales firmados entre Estados miembro y países de origen o tránsito, tal vez el más paradigmático es el acuerdo firmado el 18 de marzo de 2016 entre la UE y Turquía. Básicamente, este acuerdo consiste en “aceptar el retorno rápido de todos los migrantes que no precisen protección internacional y que hayan pasado de Turquía a Grecia, y en aceptar a todos los migrantes irregulares interceptados en aguas turcas” a cambio de “la liberalización de visados y en las negociaciones de adhesión” y al menos 3000 millones de euros del Mecanismo para los refugiados en Turquía. No obstante, tanto los medios, los objetivos como la forma en la que se ha gestado y materializado tal acuerdo arroja dudas serias en torno a su legalidad o compatibilidad con el Derecho comunitario. Desde la puesta en práctica numerosas organizaciones de derechos humanos han documentado las condiciones en las que se producen las expulsiones o readmisiones así como la falta de garantías procedimentales que vulneran los derechos elementales. ¿Cuáles son los criterios para que algunos permanezcan en Grecia y otros sean expulsados a Turquía? ¿Cuáles están siendo los procedimientos de examen puestos en práctica? ¿Qué información se está ofreciendo a los refugiados a cerca de sus derechos? ¿Cuáles están siendo la posibilidades efectivas de solicitar asilo y de recurrir las denegaciones? Estas son algunas de las preguntas que se plantea la organización francesa GISTI en su informe sobre la misión a los hotspots o puntos calientes griegos en 2016, titulado “El acuerdo Turquía. UE: la gran impostura”.
En noviembre de 2016, diversos juristas y entidades en favor de los derechos humanos promovieron la presentación de un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) contra el acuerdo, fundamentado en la violación de derechos fundamentales recogidos en la Carta de Niza, el Derecho de Asilo comunitario e internacional, de principios y valores de la UE como la vida, dignidad o la libertad de circulación; así como de las normas de los Tratados comunitarios a cerca la elaboración y firma de acuerdos con Terceros países. No es el momento para hacer un análisis en profundidad pero, lo que sí se puede apreciar, aunque sea brevemente es la violación de distintos tratados internacionales como la Convenio de Ginebra, en lo que refiere a la devolución de personas a un país no seguro como es Turquía, con 79 condenas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en 2015; así como el propio Derecho Europeo en lo que a procedimiento para la elaboración de tratados internacionales se refiere (artículos 216 y siguientes del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea TFUE). El recurso fue presentado por dos refugiados paquistaníes y un afgano. La petición formulada al TJUE en los recursos consistió en solicitar la nulidad de pleno Derecho de la Declaración así como que se detuviera la devolución forzosa a Turquía de los refugiados que llegan a las costas griegas al tratarse de personas con derecho de asilo en la UE.
Ha sido sorprendente (decepcionante) los términos en los que el TJUE respondido al recurso (Autos del Tribunal General en l os asunto s T – 192/16, T – 193/16 y T – 257/16 NF, NG y NM / Consejo Europeo), de 28 de febrero de 2017: “El Tribunal General de la UE se declara carente de competencia para resolver los recursos de tres solicitantes de asilo contra la Declaración UE – Turquía que pretende resolver la crisis migratoria” en tanto que “este acto no fue adoptado por ninguna de las instituciones de la Unión Europea”. En opinión de este tribunal “existen imprecisiones en la identificación de los autores de la «Declaración UE-Turquía» en el comunicado de prensa” puesto que no queda claro si el la UE o sus miembros quienes firman la declaración. Es a partir de las pruebas presentadas por el Consejo Europeo que el tribunal concluye que este acuerdo/declaración ha sido firmado por los Estados que componen la UE, en un encuentro internacional paralelo a la cumbre europea, y no por el este institucional supranacional Consejo europeo, y que por lo tanto se escapa de su ámbito de competencia jurisdiccional.
Más sorprende aún es que, a pesar de una sentencia que desvincula la UE con el acuerdo, representantes de instituciones como el portavoz de la Comisión, Margaritis Schinas, manifieste que «Seguimos empeñados en la aplicación del acuerdo entre la UE y Turquía y, como hemos dicho muchas veces en el pasado, esto implica mutua confianza y realización, y esperamos que ambas partes cumplirán con sus compromisos pues es en interés y beneficio de ambas y de los refugiados sirios».
Recientemente, la UE ha retomado la idea de extender el modelo de los Planes África y del acuerdo con Turquía a todos aquellos lugares que son origen de los flujos migratorio o bien el último países de transito. En junio de 2016, la Comisión Europea, a través de la Comunicación sobre el establecimiento de un Nuevo Marco de Asociación con terceros países encuadrado en la Agenda Europea de Migración, prometió movilizar 8.000 millones de euros en cinco años (provenientes entro otros fondos del Fondo Fiduciario de Emergencia para África) para «lograr objetivos en gestión migratoria a corto y largo plazo», a través de “una combinación de incentivos positivos y negativos en las políticas comerciales y de ayuda al desarrollo de la UE para recompensar a aquellos países dispuestos a colaborar de manera eficaz con la UE en la gestión de la migración, así como para garantizar que haya consecuencias para aquellos que se niegan a hacerlo”.
En la Cumbre de Malta del febrero de 2017, tras la reunión del Consejo de Relaciones Exteriores de la UE la Alta representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Federica Mogherini, en la rueda de prensa afirmó que se había alcanzado un acuerdo 200 millones de euros con Libia para impedir que los refugiados se trasladen a los países comunitarios es crucial para evitar las muertes en los mares: “Nuestro método es dirigir el flujo de refugiados. Esto no es un muro ni mantener alejadas a las personas. Estos es un método europeo que tiene como objetivo dirigir un asunto bastante complicado dando prioridad a los derechos humanos y a la lucha contra las organizaciones de crimen”.
La vida de inmigrantes y refugiadas en países como Libia o Marruecos y más aún en un campo de retención en cualquiera de estos países, es un infierno. En una entrevista al periódico El País, el 19 de octubre de 2005, una cooperante de SOS Racismo relataba cómo “Las fuerzas marroquíes comenzaron a trasladar a Oujda a detenidos cerca de Nador y en Casablanca y Rabat. Varias personas de esos grupos, algunos demandantes de asilo, me llamaron diciendo que los llevaban hacia el sur para dejarlos en el desierto (…) Cuando llegamos a Ain Chuater, en el desierto fronterizo con Argelia, vimos cuatro grupos de autobuses que iban hacia el sur. Los seguimos pensando que estaban organizando una deportación aún más criminal al Sáhara, porque allí hay muchos más obstáculos para que nosotros y los periodistas pudiéramos trabajar. Llegamos a Ain Chuater el día en que los estaban reagrupando para llevarse a los senegaleses y malienses hacia Oujda. Desde allí nos plantamos en Bir Gandouz [frontera del Sáhara Occidental con Mauritania] en dos días a razón de 2.000 kilómetros al día. Ahora hay que seguir buscando supervivientes y muertos en el desierto”.
Otro ejemplo es el centro de reclusión de Regane, en Argelia, cuya existencia ha sido confirmada por el embajador de Nigeria en Argel. Fue improvisado en noviembre de 2000 por el Gobierno argelino para encerrar a los 600 subsaharianos procedentes de un asentamiento de chabolas en Magnia (Argelia también), punto base para entrar clandestinamente en Marruecos, y luego en Europa. Se trata de personas “en espera de repatriación” llegadas a través de Mali y Níger, países que se niegan a readmitirlos pese a los intentos de las autoridades argelinas de retornarlos. La localización de estos centros coincide con los campos de retención de detención secretos de presos integristas de los años 80. A medida que se abarrota el campo, dos o tres veces por semana, las autoridades “limpian” el campo de noche: toman una docena de recluidos y los llevan al desierto, dejándolos a 400 kilómetros rumbo a la frontera con Mali. “Argel encierra a 600 inmigrantes en un campo de reclusión en el Sahara”. El Periódico, 25 de febrero de 2001. Recientemente 41 personas refugiadas sirias, en su mayoría niñas, niños y mujeres, fueron abandonados en tierra de nadie entre Marruecos y Argelia durante más de 40 días sin ningún tipo de ayuda humanitaria.
La externalización de la fronteras en Libia según informes de Médicos Sin Fronteras también ha traído consecuencias dramáticas como violencia sistemática, violaciones, torturas, o enfermedades mentales a consecuencia de abusos psicológico: “En esta prisión nos golpearon todos los días, eran muy, muy brutales… La gente estaba enferma, pero no había hospital, ni médico para cuidarlos. Algunos murieron en esta prisión. Vi a dos nigerianos morir porque habían sido golpeados demasiado severamente… Muchas mujeres estaban allí también, todas fueron deportadas. «- Sidi Bilal, de 29 años, Libia,”. Según esta organización estos centros de detención no cumplen los estándares mínimos de higiene y habitabilidad, lo que deriva en que los refugiados sufran enfermedades cutáneas, brotes diarreicos e infecciones respiratorias y en el tracto urinario. Así mismo, al no existir una norma que los regule no existe mi un elenco de supuesto por los que se ingresa ni un periodo máximo de detención, vulnerándose todo derecho a un proceso debido y a una defensa para los casos de privación de libertad.
Si bien el Nuevo Marco de Asociación en Materia de Migración con terceros países de junio de 2016 prioriza “acabar con el modelo de negocio de los traficantes de personas, que buscan explotar a los migrantes para lucrarse, es esencial para hacer frente a la migración irregular y la mejor manera de hacerlo es que las fronteras sean más seguras y estén mejor gestionadas”, en muchas ocasiones, son los propios responsables de las fronteras los que se benefician ilegalmente de la necesidad de los refugiados para cruzar fronteras. Según el artista y director palestino Mohamed Tayeb, que entrevistó a decenas de sirios como Khadija en la frontera de Marruecos y en el Centro de Estancia Temporal de Inmigrantes (CETI) de Melilla para realizar el documental Exile Home «Saben que los refugiados están dispuestos a pagar lo que sea para llegar a España e intentan aprovecharse. A veces suben el precio hasta 2.000 euros por persona, sin tener en cuenta la edad. Y lo comparten con la policía fronteriza de Nador sólo por cerrar los ojos y mirar a la izquierda cinco o diez segundos hasta que la familia alcance el puesto fronterizo con España». Estas declaraciones se ven confirmadas por la investigación desarrollada por la Policía judicial marroquí contra agentes fronterizos vinculados con mafias de inmigración irregular a Melilla, llegando a cobrar parte del dinero que las personas refugiadas sirias entregan a la mafia para acceder a la oficina de asilo en la ciudad española.
En definitiva, el problema de este modelo europeo de externalización (ya sea Marruecos, Libia, Mauritania o Turquía) es que la gestión del control queda en manos de Estados, agentes y métodos que no están siempre sujetos a las normas, principios y garantías que un sistema de Estado de Derecho y democrático podría suponer. Dicho con otras palabras, a pesar de que la vulneración sistemática de derechos la cometen Estados no miembro, se trata de actuaciones políticas impulsadas directamente por la UE o indirectamente gracias a la financiación ofrecida por ésta, convirtiéndola igualmente en responsable de las fatales consecuencias.
Una vez dentro, localizar y expulsar (o no).
Recordando lo que decía Balibar sobre las fronteras y que allá donde se encontrara un control selectivo debía denominarse frontera, debemos prestar atención ahora a lo que se ha denominado las fronteras internas. Nos referimos a aquellos mecanismos físicos y jurídicos mediante los cuales los Estados las localizan a las personas una vez que se han introducido de forma clandestina en el territorio Schengen o a quienes se han visto convertido en “irregulares sobrevenidos”, la confinan en campamentos temporales o centros de internamiento y finalmente las acaban o expulsando o liberando pero con la categoría jurídica de “deportable”, es decir, un status de no pertenencia, de no ciudadano, del que se deriva un severo recorte de derechos y la avocación a una precaria cotidianeidad marcada por la amenaza constante de la deportación. La cifra de personas en esta situación es, una vez más imposible de calcular. No obstante, sí tenemos algunas cifras oficiales que pueden resultar ilustrativas. Según datos de Eurostat, durante el 2016, casi un millón de personas (983.860) nacionales de terceros países han sido hallados de manera irregular en la UE, sin perder de vista los 2.136.055 de 2015, a las 669.575 de 2014 o las 505.130 de 2010. En los últimos cinco años, casi 6 millones de personas han sido interceptadas dentro del territorio europeo sin la documentación pertinente.
Los desplazamientos de personas desde Grecia, Italia, España o países balcánicos hacia Reino Unido, Alemania o países escandinavos (lo que las autoridades europeas han denominado “movimientos secundarios no autorizados”) ha provocado también un aumento de los controles policiales de identidad y el reestablecimiento de las fronteras interiores entre los países de la UE. A pesar del proceso de eliminación de las fronteras interiores, la realidad es que se han establecido diferentes mecanismos internos de control con el objetivo de detectar, retener y expulsar a aquellos que han entrado en territorio europeo sin permiso o que han superado el tiempo que había sido autorizado para quedarse. Estos controles interiores son ejecutados principalmente usando el perfil racial, en lugares como estaciones de ferrocarril y de autobuses, lugares donde se puede esperar una alta concentración de un determinado grupo étnico (locutorios, mercados, mezquitas, etc.) y barrios estigmatizados. A finales de 2010 tuvo lugar una operación conjunta a escala europea denominada Hermes. Precisamente, el objetivo de esta operación policial era coordinar simultáneamente a los organismos fronterizos de todos los Estados Miembros para identificar a los extranjeros ilegales en las estaciones estratégicas de transporte. Los resultados de la operación fueron publicados por el Consejo Europeo en el Informe final 17816/10, de 13 de diciembre de 2010, según el cual entre el 11 y el 17 de octubre 1.900 personas se identificaron como irregulares. A raíz del caso Rosalind Williams, una mujer afro-americana a quien la Policía Nacional española pidió que se identificara por su aspecto racial, la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (2006 y 2011) o el Comité de la Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación Racial (2011) han mostrado expresamente la necesidad de erradicar tales prácticas policiales.
De hecho, la vinculación de estos movimientos con diversos episodios de terrorismo ha aumentado la vigilancia y la presión policial en ciertos lugares y sobre ciertas procedencias. Países como Noruega, Suecia, Dinamarca Alemania, Austria, Francia, Malta, Hungría han alegado amenazas contra la seguridad y el orden público para obtener el visto bueno de las instituciones comunitarias encargadas de autorizar la reintroducción de los controles fronterizos. No obstante la tendencia ha sido a actuar unilateralmente con el fin de atajar el asunto sin dilaciones.
Decíamos que varios cientos de miles de personas han sido interceptadas/detenidas en los últimos años en los países de la UE por estancia irregular. Su perfil es muy variado ya que puede internarse a personas cuyo permiso de residencia ha caducado o no pudieron renovar por la imposibilidad de algún requisito (como la falta de trabajo), solicitantes de asilo y las personas cuya solicitud de protección ha sido rechazada, personas que, a pesar de residir durante muchos años, nunca pudieron acceder a un permiso o personas a las que se ha impedido entrar en territorio europeo y son retenidas en aeropuertos u otras fronteras. O en un centro de internamiento.
Aunque pueda parecer una figura del pasado, los campos de refugiados han proliferado en Europa como consecuencia de las políticas de contención y confinamiento en islas o lugares estratégicos dentro del territorio de la UE. Nombres como Moira Kara-Tepe, Matamados en la isla griega de Lesbos; Vial, Souda, Dipethe en la isla de Chios; o Elliniko, Softex, Idomeni y Nea Kavala en la Grecia continental, son solo algunos ejemplos de estos campos donde miles de personas en su mayoría sirios, iraquíes y kurdos que huyen de la guerra — han sido hacinadas a la espera de una decisión por parte de la Unión Europea de reubicar o deportar a Turquía. Generalmente edificios abandonados, estadios o fábricas en desuso, o incluso campos de cultivo próximos a fronteras son los lugares donde se han instalado estos campamentos de manera improvisada, o en ocasiones con la complicidad o determinación de las autoridades griegas, como en el puerto del Pireo, en Atenas. En todos los casos, las condiciones de vida, especialmente en los fríos y lluviosos inviernos, ha sido deplorable.
Según el estudio Life in Limbo: Filling data gaps relating to refugees and displaced people in Greece, tras hablar con las personas refugiadas que vivían en los campamentos griegos, las principales preocupaciones que manifestaban eran la sensación de inseguridad y vulnerabilidad, con acceso limitado al agua y la electricidad, deficientes tiendas de campaña, o la sobrepoblación es el mayor problema para muchos campamentos. Moria centro de recepción en la isla griega de Lesbos tiene una capacidad de 1.500 personas, pero estimaciones hablaban de 4.000 personas recluidas en este campo. Esta idea de desbordamiento también se ve reflejada también en el informe de GISTI sobre los hotspots griegos, pero con especial referencia a las solicitudes de asilo y la imposibilidad de ofrecer asistencia jurídica en condiciones dignas: “Las asociaciones ubicadas en Atenas se ven desbordadas por el alto número de violaciones de derechos humanos que ya sufren los migrantes en Grecia continental, no sólo Atenas, sino también en Tesalónica y Idomeni a la frontera con Macedonia”. La normativa de asilo europea y la reciente modificación del Derecho griego ha provocado que más de 50.000 personas hayan quedado «atrapadas» por el cierre de las fronteras del corredor de los Balcanes y obligadas a esperar a que el «pre-registro» de su solicitud de asilo en Grecia en condiciones indignas.
Calais, en la costa occidental de Francia, a escasos kilómetros del Reino Unido por mar, y convertido en el campo de refugiados europeo por excelencia, ha sido finalmente desmantelado. Durante años, miles de personas refugiadas han sobrevivido en “la jungla” a la espera de, previo pago de miles de libras, cruzar el Canal de la Mancha en los bajos de un camión o es algún contenedor, rumbo al Reino Unido. La escasa ayuda humanitaria y la precaria auto-organización hacían que las condiciones en este campo hayan sido también deplorables. En 2015, según un informe An Environmental Health Assessment of the New Migrant Camp in Calais de la Universidad de Birmingham, respaldado por Médicos del Mundo y por el Consejo para la Investigación Económica y Social (ESRC) el campamento se encontraba en una situación de «crisis humanitaria», “por debajo de los mínimos de cualquier campamento de refugiados«, debido al hacinamiento, a la insalubridad, a la inseguridad interior de las mujeres y niños, o exterior por ataques xenófobos, el acoso policial, o a la peligrosidad de hogueras y estufas improvisadas. En el último año, las autoridades francesas instalaron en una zona del campo, unos 120 contenedores destinados albergar transitoriamente a un pequeño grupo de unos 50 refugiados, aunque el planteamiento también suscitó numerosas críticas. El campamento de Calais fue desmantelado durante los primeros meses de 2016 y sus habitantes abocados a dispersarse por el territorio francés. principalmente hacia París. Con todo, después del desalojo, algunos decían que “vivíamos mejor en la jungla”, puesto que las infraestructuras destinadas a acoger a los llegados se reducen a algunos sanitarios, retretes e urinarios portátiles, alguna toma de agua y una gran desatención en la recogida de basuras y residuos. Según Refugee Rights, muchas organizaciones denunciaron las condiciones alarmantes a las que se veían abocados los refugiados durante el invierno de 2016-2017: precarias condiciones de vida y falta de alternativas a este problema, sino violencia policial sistemática: “La policía despierta constantemente a individuos durante la noche, y los obliga a desplazarse de una parte de la ciudad a otra. A menudo utilizan la fuerza en el proceso, y recurren a gases lacrimógenos si la gente no cumple inmediatamente con estas solicitudes. Tanto durante la noche como durante el día, la policía saca las mantas y los sacos de dormir de las calles y los echa a la basura, independientemente de las heladas temperaturas en el exterior”.
A pesar de la Directiva de Retorno europea que tenía como objetivo la armonización del procedimiento de deportación, las condiciones y consecuencias de la detención varía dependiendo las legislaciones de cada uno de los estados. En España, el internamiento se produce en centros cerrados con un máximo de 60 días pero en Italia el plazo de confinamiento se extiende a 18 meses. En el Reino Unido, por su excepción a la Directiva, es posible el internamiento hasta los 3 años. Según el mapa elaborado periódicamente por Migreurop, más de 200 campamentos de inmigrantes se han extendiendo por todo el territorio de la Unión Europea. Su tipología y regulaciones internas varían desde los centros de régimen abiertos hasta los centros cerrados, los centros de asilo en espera de resoluciones, los centros de personas en espera de deportación, centros públicos gestionados por la propia administración o en ocasiones financiados con fondos públicos pero gestionados por agentes privados. Aunque como advierte la misma Migreurope, “también deben tenerse en cuenta otras formas de detención «invisibles», como los centros informales donde, bajo el pretexto de la emergencia, las autoridades detienen a las personas fuera del alcance del público, a menudo fuera de cualquier marco legal: los edificios administrativos reutilizados, las comisarías, los cuarteles del ejército, los estadios, las cárceles comunes, estancias en aeropuertos y puertos, cabinas de barcos o incluso compartimentos de trenes, utilizados por la policía nacional y la frontera”. Ya en diciembre de 2007, el Parlamento Europeo publicó un informe sobre las condiciones estos centros de retención de nacionales de terceros países (campos de detención, centros abiertos, centros de tránsito y zonas de tránsito), con especial atención a las disposiciones y los servicios para las personas con necesidades especiales en los (entonces) 25 Estados miembros de la UE. Este informe reúne información sobre los 130 sitios visitados y las necesidades de las personas detenidas en ellos, definidas según el concepto de vulnerabilidad (Castigos, deficiente asistencia jurídica, social o de salud, depresión, muertes o suicidios, etc). Las muertes de Samba Martine, el 19 de diciembre de 2011 en el Centro de Internamiento de Extranjeros de Aluche en Madrid, y de Idissa Diallo, de Guinea Conakry, el 6 de enero de 2012 o en el de la Zona Franca en Barcelona (entre otras muertes), marcaron un antes y un después en la percepción social y en la dimensión política de los Centros de Internamiento para Extranjeros en España. En el Reino Unido, según datos del Ombusman de Prisiones y Libertad Condicional, así como el monitoreo de INQUEST sobre las muertes de personas en centros de inmigración (IRC), Centros de Detención de Inmigración (IDCs, por sus siglas en inglés), desde 2004 han fallecido 25 personas. En el informe titulado The hidden face of immigration detention camps in Europe (La cara oculta del encierro de personas extranjeras en Europa), la organización Migreurop, responde de manera crítica al informe de evaluación de la Directiva de Retorno, publicado por la Comisión Europea el 28 de marzo de 2014, en tanto que este último no da cuenta de la vulneración en la práctica de los derechos recogidos en la propia Directiva de Retorno.
Con todo, a pesar del coste de los centros de internamiento y de las consecuencias perjudiciales para las personas internadas, sólo un porcentaje relativamente pequeño es finalmente expulsado. Según datos de Eurostat, en los últimos 5 años, en torno a medio millón de personas han recibido una orden de salida del territorio europeo. Concretamente, en 2016, un total de 493.785 personas recibieron la orden de salida, localizándose mayoritariamente en Francia (81,000), Alemania (70,005), Grecia (33,790), Bélgica (33,020), Italia (32,365) o España (27,845), aunque en años anteriores Grecia era la que presentaba cifras más altas como 132,525 en 2010. Sin embargo, desde 2009, los países europeos han expulsado a 17.786 personas en situación irregular. Para ello, utilizaron 58 millones de euros procedentes de fondos europeos. Es decir, a pesar del sometimiento a un proceso de sancionatorio, detención y a un régimen de privación de libertad temporal, solo en unos pocos casos se materializa la deportación. La “deportation gap” o el desfase numérico entre los “obligados a salir” y los realmente expulsados en demasiado amplia. Es donde entra en juego la estrategia de creación de deportables como sujetos que viven en una amenaza constante, que decíamos anteriormente.
Aunque de forma genérica se emplee el concreto de “deportación”, la expulsión, con toda su carga social, es un ejemplo más, no sólo de los mecanismos jurídicos confeccionados para luchar contra la inmigración irregular, sino también una frontera simbólica que, al tiempo, sirve de elemento disuasorio a proyectos migratorios no regulados y pone de manifiesto una vez más la distinción entre ciudadanos y extranjeros. Se trata de un régimen sancionador elaborado específicamente para castigar las infracciones administrativas cometidas únicamente por extranjeros, puesto que a un nacional nunca se le internaría por una infracción administrativa, y menos se le expulsaría.
Cada Estado ejecuta las expulsiones de acuerdo a su legislación, a sus medios económicos e infraestructura y de acuerdo a la población a la que expulsa. La directiva de retorno es simplemente el marco común al que ajustarse. Frontex organiza y coordina expulsiones, generalmente a través de vuelos conjuntos, lo que facilita la labor y los costes a los Estados miembro. Son las denominadas “Joint Return Operations”.
En diciembre de 2016, en plena campaña electoral en Alemania, y tras anunciar un plan de “esfuerzo nacional” para acelerar la deportación de aquellos inmigrantes a los que se les haya denegado la residencia, las autoridades germanas expulsaron a 50 demandantes de asilo que había visto denegada su solicitud a su país de origen, Afganistán, por considerarlo un país seguro. En noviembre ya había sugerido en un debate parlamentario que la nueva política de deportación de “refugiados fallidos” podría afectar a 12.500 afganos. De hecho, en el 2015 se denegó el asilo al 27% de los afganos, y durante los primeros nueve meses del 2016 la tasa ya se ha subido al 46%. Pero Alemania no es el único país europeo que expulsa a Afganistán. En 2016, 580 personas fueron devueltas a este país. Estas deportaciones a países como Afganistán, Pakistán, Mauritania, Turquía, Iraq o Ucrania, ponen en cuestión por un lado, el concepto jurídico de “país seguro” en tanto que se trata de lugares donde aún hay episodios bélicos o guerras; y al mismo tiempo el propio principio de non refulement o no devolución al país del que se ha huido, una máxima del Derecho de Asilo internacional.
Pero es que ni siquiera los ciudadanos de la UE están a salvo de la maquinaria de la deportación. En 2010, tanto el entonces presidente francés, Nicolas Sarkozy, como también el entonces presidente italiano Berlusconi en menor medida, estuvieron involucrados en lo que ha supuesto hasta ahora uno de los mayores desafíos a la ciudadanía europea: la deportación masiva de ciudadanos rumanos y búlgaros (y por tanto, europeos) de etnia gitana, establecidos en Francia e Italia, aduciendo cuestiones excepcionales de seguridad pública. Más allá de una reprobación política por parte del resto de líderes europeos, y una dura crítica de la entonces Comisaria de Justicia, Viviane Reding, las instituciones europeas jamás iniciaron un procedimiento sancionatorio por infracción del Derecho comunitario, ni el Tribunal de Justicia de la UE sancionó a ninguno estos Estados miembro. En teoría, las expulsiones masivas están, en principio, prohibidas por el Derecho internacional y europeo. Ahora bien, al no existir un término jurídico que defina cuantitativamente qué es una expulsión masiva, el único límite que se extrae de las normas y tratados sobre derechos humanos y garantías es que no se expulse como colectivo, es decir, que cada sujeto cuente con un expediente individualizado donde, conforme a la ley, figuren las causas y la resolución motivada. Es precisamente en el marco del Acuerdo UE-Turquía donde pueden producirse este tipo de expulsiones en grupo.
En España, según los datos, la práctica mayoritaria actual consiste en expulsar cada vez más de forma exprés. Podríamos definir una expulsión exprés principalmente como el procedimiento policial mediante el cual se detiene y expulsa en menos de 72 horas y sin internamiento en CIE (y por tanto sin control judicial) a una persona extranjera sobre la que pesa una orden de expulsión (firme o no). Para este tipo de expulsiones ya no (solo) se detiene a las personas aleatoriamente o en grandes despliegues policiales, sino que se les cita a comisaría como medida cautelar o por trámites de regularización, o se acude a su domicilio, lugar de trabajo o de estudio. Y en menos de 72 horas son deportadas a otro país. Es decir, la vida cotidiana de esa persona se trunca de una manera extremadamente contundente. Este sistema es más barato que internar 60 días en un CIE, ya que se mantiene a la persona en comisaría (sin resolución judicial); y más efectivo ya que en la mayoría de casos garantiza la expulsión ya que la ejecución se produce dentro del breve plazo de dos o tres días, y evita las dilaciones que la asistencia letrada o la interposición de recursos y medidas cautelares suspensivas pudieran producir. La expulsión exprés se produce en coches de policía hacia Marruecos o Argelia o en aquellos vuelos prefijados. Ante la pregunta ¿Cuántas son? Es difícil dar una respuesta oficial puesto que no es público ese dato. Ahora bien, mediante la resta de personas expulsadas en total y las expulsadas desde un CIE obtendríamos las expulsadas directamente desde comisaría. Según datos proporcionados por el gobierno español en respuesta parlamentaria por escrito al grupo parlamentario Amaiur, en 2013 la policía ejecutó 4.726 expulsiones desde los CIEs y 6.462 desde dependencias policiales. En 2016, de los 7.597 extranjeros internados, han sido expulsados 2.205. Sin embargo, ha habido un total de 9.241 expulsiones de ciudadanos extranjeros, según los datos facilitados por la Dirección General de Policía al Mecanismo Nacional para la Prevención de la Tortura. Es decir, que en 2016, 7.036 personas fueron expulsadas directamente desde las comisarías en un plazo máximo de 72 horas.
La tendencia europea pasa por una política de retorno “más eficaz”. Así lo manifiesta la Comisión a través de su “Comunicación relativa a una política de retorno más eficaz en la UE. Un plan de acción renovado COM(2017) 200 final, 2.3.2017”, en la cual se señala que la legislación europea permite a los países aplicar más mano dura en varios aspectos, como alargar la retención de ciertos migrantes (como los que presentan identidad falsa), atajar la utilización abusiva de los procedimientos de asilo o mejorar el intercambio de información a efectos de la ejecución de los retornos.
Conclusiones:
La UE (y sus Estados miembro), cuyos valores principales son la libertad, la solidaridad y la justicia, está haciendo una interpretación extremadamente restrictiva de estos valores en lo que a inmigración y fronteras se refiere. Podríamos estar llegando incluso a la suspensión de facto de los derechos fundamentales de las personas que son rechazadas por su nacionalidad, condición administrativa o trayectoria vital.
Si bien al comienzo de la mal llamada “Crisis de los refugiados” (que en realidad es una crisis de la propia Europa), la acogida por parte algunos países era presentada por algunos mandatarios como un hecho positivo, acorde a aquellos valores europeos, con el tiempo se fue comprobando que realmente lo que se pretendía era legitimar las políticas represivas contra la inmigración irregular. Dicho de manera simple: “refugiado bueno vs inmigrante irregular malo”. Es más, con el tiempo, se ha tendido a la equiparación de categorías, no tanto en el terreno jurídico, pero si en el tratamiento mediático y social, lo que ha derivado en la legitimación de prácticas contrarias a la legislación internacional también contra los refugiados, como se ha podido ver en algunos países donde los demandantes de asilo son internados en centros de retención o con el acuerdo UE-Turquía. “Refugiado e inmigrante irregular, ambos malos”.
El coste humano aunque siempre ha sido elevado, hoy en día es excesivo y dramático, inhumano si cabe. El mantenimiento de un régimen de fronteras a cambio de la vulneración de derechos tan fundamentales como la vida, la integridad física o la dignidad humana carece de sentido desde un punto de vista ético. El coste económico de la maquinaria de detención y deportación no tiene otro sentido que la construcción de categorías jurídica atribuibles a las personas inmigrantes y refugiadas con el único propósito de emplearlas como “ejercito de reserva” en una economía neoliberal donde la mano de obra de ser necesariamente precaria. A demás, las desorbitadas sumas de dinero invertidas en el control y expulsión de inmigrantes alientan a que empresas y fondos de inversión ejerzan presión sobre las élites gobernantes para que éstas enfoquen sus políticas hacia un mayor gasto e inversión en una fronteras cada vez más sofisticadas, militarizadas y diseminada.
Y esta tendencia a la hipersecuritización es únicamente asumida por la población mediante un discurso del miedo, la incertidumbre y la amenaza. Ya lo he dicho en otros lugares, resulta necesario un debate sobre cómo la Unión Europea, con la cooperación de sus Estados miembros y terceros países, han puesto en práctica las políticas de migración basada en la construcción del imaginario del migrante como un «bárbaro», un «incivilizado». En este sentido, las políticas fronterizas de la UE han reforzado un argumento tantas veces repetido por los movimientos sociales y activistas: la UE, más allá de ese discurso de la consagración a los derechos humanos universales, ha construido un régimen de inmigración contra las amenazas (provenientes principalmente de países musulmanes), y cuyas políticas se implementan sobre la base de la categorización de la personalidad jurídica, las prácticas post-coloniales, la externalización, la privatización y la selección de los orígenes de los migrantes. El régimen de la inmigración europea, que también es aplicable a otros contextos tales como Estados Unidos o Australia, se está convirtiendo en un régimen cada vez más disciplinario con el propósito de gobernar la movilidad de todos los seres humanos.
